政务数据共享的核心议题、研究进路与实践应用（上）

  魏巍，哲学博士，天津师范大学政治与行政学院副研究员，天津师范大学国家治理研究院研究员。研究方向：公共政策。艾嘉欣，天津师范大学政治与行政学院学生。

  基金项目：国家社会科学基金重点项目“高效能治理视域下县域营商环境优化路径研究”（21AZZ011）

  大数据、物联网、云计算等新兴技术的不断迭代和拓展应用，提高了全社会的信息化水平。政府不仅要迅速适应数字化时代采用新的治理方式，还需要充分的利用数据、算力、算法等新型赋能工具，提升办公效率和公共服务效能，完成从治理理念到治理工具的全方位数字化转变发展方式与经济转型。《中央关于制定国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和二O三五年远大目标的建议》强调，要坚定不移建设数字中国，加快数字化发展，“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。数字政府的整体性和协调性是发挥其智能化效用、提升基层效率的前提。只有当分散在不同物理地点的“小数据”实现了数据协同共享，构建起能自动调阅、查证和追溯的“大数据”，才能破解各级政府和政府部门之间相互割裂的“数据孤岛”和“数据烟囱”等难题。因此，政务数据共享成为当前学术界和实务界广泛关注的热点话题。

  在实务界，各地政府都在积极探索和推进政务数据共享，并逐步完善有关政策、制度和保障措施。近年来，中央政府陆续出台《政务信息系统整合共享实施方案》《关于开展政务信息系统整合共享应用试点的通知》等有关政务数据共享的文件。同时，全国已有31个地方政府相继制定了政务信息共享落实方案。例如，贵州省在各级部门设置“数据专员”，专门负责受理或提出数据资源需求申请；上海市建立了政务信息系统整合考核评价机制，以评价为抓手促进政务数据共建共享；广东省广州市在政策不完善的情况下采取“迂回”方式，即利用数据交换等现有条件完成数据共享。目前，全方面推进、广泛开展的实践探索已取得相当的成效，但是也暴露出不少问题，比如数据质量低、供需脱节等。这样一些问题提醒我们，有必要对实践探索进行梳理和总结，归纳出政务数据共享的共性机制和实践逻辑，总结出更加准确、明晰的规律，以推动政务数据共享。

  在理论界，关于政务数据共享的研究也呈现出多层次和多侧面交织的特点， 但是在诸如政务数据的集中机制等基本问题上还没有达成共识。政务数据共享机制大体有两种：一种是通过共享机制进行逻辑集中，另一种是通过共享平台做物理集中。吴应良等总结了两种数据共享机制各自的优缺点：前者是分布式服务总线交换方式，各主体在权责和数据安全方面边界清晰，但是相互之间交换数据需要配以复杂的逻辑机制；后者是数据集享方式，能非常容易地统一数据，但是会占据较大的物理存储空间，且不易厘清各主体之间的权责关系。因此，吴应良等提出了政务数据共享的创新模式——逻辑集中，物理分散。张培勇等认为，各单位提交数据的周期较长，没办法保证数据的实时性，同时各单位在共享配合时不够积极主动，不利于数据的集中管理，因此他们倾向于发挥大数据管理部门的作用。理论界观点各异同样提醒我们，有必要梳理当前政务数据共享的核心议题及研究进展。

  伴随着数字政府研究的升温，政务数据共享慢慢的受到理论界和实务界的重视。研究者们普遍认识到，在数字时代背景之下，政务数据共享是将府际关系、治理结构、政务服务等传统公共管理议题串联起来的关键联结点。此外，政务数据共享的研究进展还深刻影响着价值链后端的政务数据安全、政务数据运营维护等一系列数字政府建设问题。因此，有必要梳理既往政务数据共享研究的核心议题，归纳政务数据共享的核心问题和研究进路，廓清实践探索中所发现的现实逻辑，以促进政务数据的有效协同与共享，充分的发挥政务数据的价值，来提升政务服务的质量和效率，提升政务服务供给能力。本文从文献梳理的方面出发，分析政务数据共享的核心问题及其产生原因，并从理论层面总结归纳处理问题的关键路径。同时，分析贵阳、武汉和广州三地政务数据共享的实践现状，总结其中的共性与个性，以期为推进政务数据共享的理论研究和实践工作提供借鉴和参考。

  政务数据共享的核心议题大多分布在在共享政策、制度、机制和人员的行为态度等方面。政务数据共享问题主要体现在行政管理、数据管理和技术管理三个维度， 即行政管理中组织之间结构、流程与共享的机制冲突，数据管理中质量、标准与数据属性的行为冲突，技术管理中技术运用的可信度与均衡度的冲突。

  政务数据原本属于公共资源，但是一些政府部门权力意识强，思想僵化，将拥有和使用政务数据视为私有“权力”。政务数据整合共享使各部门共同拥有并使用政务数据资源，有些部门认为这有损于自己的特殊权力和地位，因此对政务数据整合共享持消极敷衍的态度，不愿参与数据共享甚至阻碍数据共享。我们大家可以看到，政务数据共享被许多地方政府列为“一把手”工程，甚至有的地方用“不交数据就交帽子”的方式倒逼职能部门开放数据，其背后的逻辑就为了打破部门之间的保护主义。但是，即便采取了高位推动的措施，还是出现数据共享质量不高、供需之间匹配错位等问题，结果是“提供的数据不需要，需要的数据不提供”。

  在科层制组织架构下，我国各级政府之间有着明确的节制与被节制关系，各级政府在纵向上接受中央部委统一的信息系统的管理，因此在跨层级的政务数据共享方面成效显著；但是不同部委系统之间由于在数据标准等方面存在一定的差异，因而形成了“数据烟囱”。在横向上，由于政府各部门的功能分化越来越明显，过细的分工使专业性较强的职能部门产生了垄断感和优越感，并试图在政务数据共享工作中充当主导力量，某些特定的程度上限制了部门之间的数据共享。由于缺乏有效的沟通协调机制，横向部门的平权关系使得部门之间的政务数据共享陷入了“集体行动困境”。加上竞争性治理模式下的“晋升锦标赛”式官员考核方式，政府之间、横向部门之间便形成了竞争关系，更加弱化了实现政务数据共享的共同利益基础。所以，缺乏行动动力的各个部门“会出现不参与或搭便车等非合作或弱合作的‘集体行动困境’现象”。

  中央部委设立的垂直信息管理系统与地方政府推动的横向信息协同共享系统同时存在，但两者的数据尚且还没实现兼容，使得地方各部门不仅要在中央部委的数据系统中录入数据，还要配合地方政府在本地政务数据协同共享平台中录入数据，工作量和工作所承受的压力的加大抑制了地方部门工作人员开展政务数据共享的积极性。此外，在政务数据整合共享的监督、激励和问责等方面，尚未形成有效的管理体系和健全的工作机制，对政务数据共享水平低的部门没有问责，对水平高的部门也未给予奖励，导致政府各部门的信息化水平和政务数据共享水平差异较大，甚至会出现两极分化的现象。

  在数据管理方面，政务数据共享存在一系列问题，无法整合政务“小数据”资源，导致统一的、大规模的“数据池”没办法形成，影响了政务大数据的高价值开发利用，制约了政务数据共享效率和效能的提升。

  在以往的政务数字化或者电子化建设中，地方政府缺少统一的指挥协调意识和共建共享的制度安排，不同部门之间缺乏沟通和协作，使得各部门规划建设的信息系统处于相对独立的状态。各部门所使用的数据采集、存储和流转标准各异，甚至由于不同的信息公司所提供的产品存在性能差异或者技术壁垒，导致不同政府部门的数据之间难以进行相对有效的整合和统一，直接影响了政务数据的共建共享。此外，由于不同部门在业务层面都具有较强的独特性，加之标准化和流程化建设不足，部分业务模块只有专业技术人员才能办理，某些特定的程度上影响了部门之间业务流程标准的统一，阻碍了政务数据整合共享的进程。

  政务数据共享的实现需要经过数据采集、数据脱敏、数据交换等过程，完成这些环节的前提是数据有明确的归属，即明确数据的所有权。这不仅是简单的确权，还需要详细定责，即“谁的数据谁负责”，同时也关系到数据开发利用中价值的分配归属。数据所有权的明确意味着责任人一定要按照信息资源共享目录采集高质量的数据，并利用其专业能力对数据来进行脱敏。由于专业能力不够，目前很大一部分的数据脱敏工作委托给第三方，或者采取后加工的方式，加上脱敏标准不一，一些敏感性数据容易在此过程中被暴露出来二次利用，或者被转卖给第三方以谋取利益，引发数据安全风险问题。

  涉密数据在共享过程中会由于交换、开发等环节中的不当行为而引发数据安全问题。数据的存储地点和存储载体的功能与属性等也会对数据的安全产生一定的影响。黑客入侵、病毒破坏、外包管理不善、管理制度不健全、技术方法不先进等，都可能对涉密数据的安全造成威胁。

  传统的数据资源整合共享技术存在智能化程度低、运算处理效率低、执行过程繁复、实施稳定性差等问题。政府各部门应当逐步的提升包括数据平台技术、信息安全保障技术、数据资源目录编制技术和数据质量监控技术在内的数据共享技术能力。

  部分地方政府在最初建设信息系统时并未预见到政务数据会在部门之间流转与共享，使用的大多是不具兼容性的封闭系统，从根本上看不具备数据跨部门共享的技术条件。另外不可忽视的是，地方政府各部门的业务体量差异巨大， 政务信息系统建设需求和进度相差悬殊，甚至不少边缘业务部门尚未实现电子化办公，采集、存储和交换业务数据仍大量采用纸质文件，严重阻碍了地方政府数据一体化建设和数据集中管理的整体进度。

  政务数据共享急需建设大数据平台，开发快速流转数据的传输技术，而现阶段用于存储政务数据的平台和传输数据的技术设备却难以满足需求。用于存储政务数据的平台必须是物理意义和情报意义上都安全的场所，用于流转政务数据的载体设备也一定要考虑其安全性能，但是目前所使用的技术只能部分满足小规模政务数据的存储和流转，无法支撑大规模的政务数据共享和流通，因而降低了物理意义上采取集中式数据管理的可行性。

  低规格、低水平的数据共享技术，不仅会影响政务数据采集、存储和流转的效率，而且会影响政府部门对政务数据共享安全性和稳定能力的判断，以此来降低政务数据共享的主动性和积极性，进而影响政务数据共享。而且，由于对安全技术存疑，部分政府部门可能会考虑暂不进行业务数据化，但是其所采取的传统业务模式并不能有效应对信息时代的技术风险，这使得不少部门陷入进退两难的境地。