公共资源交易可视化流程集成管理系统的设计与实现

  当前我国公共资源交易行业信息化、智能化建设正处于方兴未艾的阶段，但是由于技术壁垒和标准的缺失形成了众多信息隔绝、数据孤岛的现象，慢慢的变成了公共资源交易行业向高水平发展的巨大障碍。本文提出了一种以可视化流程为依托，以系统集成为方法的智能化解决方案，能够真正的完成不同平台、系统之间的高效衔接和无缝切换，有效地提升工作效率和服务水平。

  2017年12月，国务院办公厅印发《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》（[2017]97号）（以下简称《意见》），《意见》精确指出：推进公共资源配置决策、执行、管理、服务、结果公开，扩大公众监督，增强公开实效，努力实现公共资源配置全流程透明化。2019年7月，国家发展改革委办公厅又印发了《公共资源交易领域基层政务公开标准指引》（发改办法规[2019]752号）（以下简称《指引》），《指引》按照决策、执行、管理、服务、结果“五公开”的要求，在公开标准目录中明确了工程建设项目招标投标等5个公共资源交易领域的40个具体公开事项，为公共资源交易信息公开事项提供了具体的操作规范和依据。

  公共资源交易流程的公开化、透明化是交易活动的内在要求，我国大多数公共资源交易运行服务机构对交易流程都有不同程度、不同形式的公开，但总体来说，还都会存在公开信息不充分、公开时效不明确等诸多缺陷，而流程可视化集成管理则是解决这一些难题的重要工具。将公共资源交易流程以可视化方式呈现，能轻松实现分散信息的有机串联，交易主体能够清晰、直观地捕捉交易时点，掌握交易节奏，还能第一时间发现影响整一个流程高效运转的“堵点”“痛点”。

  可视化通常被定义为利用计算机支持的、交互式可视数据呈现方式来加强认知的过程。公共资源交易流程可视化（或称可视化流程）是把抽象的交易流程以图形化、视觉化的方式反映出来，让各类公共资源交易主体主动、有效掌握各阶段交易信息。可视化流程能让交易活动更加直观、易于理解。

  可视化流程能够以直观的方式呈现复杂的交易流程，能做到“早发现、早预防”，它的价值体现在以下几个方面：

  (1）公开、透明。阳光是最好的防腐剂，公开、透明是公共资源交易的根本要求，通过交易流程的可视化，可以把交易环节透彻、明了地体现出来，防止暗箱操作。

  (2）保障知情权。由于公共资源交易流程很复杂，以常规的文字表述方式为主的流程解析使得交易主体对于流程的掌握和理解有一定的难度，而可视化流程形象、直观，易于理解，能够充分保障交易主体的知情权。

  (3）绩效考核可量化。由于交易流程涉及的主体多，逻辑关系复杂，责任义务边界不甚明晰，交易链条难以高效运转，考核管理难以形成量化指标，但是将流程进行可视化处理以后，交易的绩效考核就有了参照系。

  (4）促进公平交易。引入可视化流程管理以后，制约和影响整一个流程高效运转的干扰因素一目了然，不会因为人的因素导致错漏和延误。

  (5）有利于流程的优化。可视化流程的另一个优点是能方便地对固化的流程来优化提升，实现流程最优化，同时也为流程标准化提供了有力的工具。

  目前，在工业生产行业，可视化管理应用较为广泛。从政务服务领域来看，2018年4月，广州南沙自贸区在全国首创的数字政务可视化管理系统正式运行。公共资源交易领域真正运用可视化方法的成功案例还不多见。甘肃省张掖市公共资源交易中心构建了以时间和办事流程为经纬轴线的流程界面，每一个项目都可以清楚、直观地洞察项目的整体进展，而江苏省南京市则开始推行项目交易信息可视化服务，通过布置交易预警点、设置视频监控，增强监管的主动防控能力。

  概括而言，这些可视化方法还是停留在简单的信息展示或者数据表现的初级阶段，没有“侵入”到系统管理的内核，无法对既定的工作步骤进行实时调节，起不到优化流程、提高效率的目的。

  当前，公共资源交易买卖平台由“公共服务平台”、“电子交易买卖平台”和“行政监督平台”三大板块构成，分别由不同的部门负责运维管理，形成了事实上“铁路警察、各管一段”的格局。

  以专家评委抽取事项为例，招标人（招标代理）首先要登录交易买卖平台录入专家评委的专业和人员需求信息，经由公共服务平台推送至监督平台，招标投标监督部门通过监督平台做审核并将审核意见返回至公共服务平台，招标人（招标代理）再根据返回的结果，向交易买卖平台提交专家评委抽取结果，经由交易中心确认后才算完成整个抽取过程。理论上，数据在三大平台的传递、流转应该是瞬间的、及时的，然而由于操作者毕竟是“人”而不是“机器”，数据接口的互通、系统之间的交互、流程之间的衔接难以做到“零延迟”，工作效率打折扣在所难免。这是平台分离的“天生缺陷”，唯有通过“系统集成”（system integration）方法才能破解这一难题。系统集成实现的重点是实现系统之间的“可侵入”与“可交互”。集成系统的优势体现在三个方面：

  (1）低成本：集成系统有效地整合了各个分离系统，从运维角度而言只需维护集成系统，子系统的运维成本明显降低。

  (2）强兼容：各系统基于B/S架构和网络协议通讯，只要有IP地址资源，就可以在任意的位置添加任何设备，各子系统相对独立又彼此联系，形成一个统一的网络化集成的综合公共资源交易管理平台。

  (3）高效率：集成系统能使管理人员在一台或多台电脑上，以相同的界面操作、管理各个交易子系统，来提升系统的整体使用效率，帮助管理者建立快速反应的预案操作机制，一键操作，减轻操作人员的工作负荷，极大的提升人机配合的默契程度，实现管理效率的提高。

  当然，“公共资源交易可视化流程集成系统”并不改变行业管理的基本格局（操作权限还是分属于各个部门），它不过是秉承了“系统集成”的逻辑思路，以交易流程为外在表现，串联起不同平台的不同系统，围绕交易流程协同推进的解决方案。

  首先，公共资源交易工作有法规依据，工作内容、服务方式、办理时限等都有明确的规定，具有鲜明的政策性特点；其次，公共资源交易流程之间衔接紧密，前后顺序关联程度高，一旦执行过程中有偏差，很难弥补，易造成不好后果，这是它的逻辑性特点；再次，公共资源交易服务流程与监督管理流程密不可分，两者互相作用，共同为保障整个公共资源交易活动的顺利开展产生正向推动作用，这表明它还有协同性的特点。这些都是可视化流程集成系统模块设计要考虑和兼顾的基本原则。

  (1）覆盖面要广。可视化流程设计要紧紧围绕《意见》和《指引》的要求，覆盖见证、场所、信息、档案和专家抽取五个主要的服务事项，进行全景式的服务流程公开。

  (2）精确度要高。可视化信息要及时、准确、充分、完全和易于理解，除涉及或者不宜公开的信息以外，要做到“能公开，尽公开”。

  (3）“可侵入”性要强。不能仅仅停留在流程的“可视化展示”层次，还要上升到流程的“可视化管理”层面，形成流程管理与交易业务的双向交互。

  (4）面向对象要多元。可视化流程服务对象不仅包含了招标人（招标代理机构）、投标人、专家评委、交易中心服务人员、招标投标监督管理机构，还应当包含纪检监察部门，甚至是普通的社会公众。

  (5）开放性要好。可视化流程数据应当作为公共服务平台的补充内容，能够与前端的项目投资批准（投资管理平台），后端的项目管理平台和过程中的项目招标监督管理平台、信用管理平台数据来进行交换，以“数据联动”驱动“管理联动”。

  (6）拓展范围要广。为交易大数据应用提供数据源。可视化流程生成的数据信息可以为大数据应用提供元数据，它与大数据可视化有天生的“亲缘关系”，数据可以直接共享到大数据管理平台。

  本文以建设工程招标投标交易流程为例说明可视化流程的设计方法，在结构设计上要考虑全面、兼顾特色需求。应至少考虑以下五个方面的需求：

  可视化流程集成系统要与公共服务系统、电子交易系统甚至监督管理系统之间形成深度嵌入、紧密咬合关系，实现数据实时传输和指令同步推送。比如，通过可视化流程系统提示招标人未在规定时限内退还投标保证金的，不需要进入交易管理系统，只一定要通过可视化流程管理系统发出退款指令，那么该指令就能够“侵入式”执行，实现不同系统之间的“指令穿透”。

  可视化另一个主要需求是提醒。对于业务繁忙的投标企业而言，在诸多的交易环节错过任何一个时间节点都可能会导致整个投标活动失败。可视化流程可以简单清晰地把所有涉及时间相关元素的信息给予预约提醒，能够对交易节奏进行整体把控。对于交易管理或者服务机构而言，应当依规定的时限对交易主体的办理事项及时处置。

  与提醒相对应的一个需求是报警。这项功能的服务对象主要是招标人、公共资源交易管理或者服务部门。比如投标保证金退还这一事项，根据相关要求，一般应当在签订合同5日以内将保证金退还至投标人，可视化流程对于超出法定退款时限的行为要进行“亮灯”警报，同时把这一违规信息向招标监督部门推送，同步完成考核。

  服务评价也是可视化流程的衍生服务内容之一，由于流程以可视化方式来进行了展现，每个操作对象的行为都难逃“可视化”的法眼，服务到不到位，履职尽不尽责，行为是否规范都能够最终靠视觉量化。以公共资源交易中心为例，对照服务标准，凡是与可视化流程规定的行为规范不一致的，都可以认为是服务质量不到位。

  随着交易规则、交易环境的变化，流程不可能一成不变，特别是在简政放权、优化营商环境的大背景下，精简流程，降度易成本是常态，因此要根据自身的需求不断优化流程，裁剪一切冗余环节，甚至做到自动按照“关键线路”执行流程，使得交易流程始终处于最优化状态。

  系统在Java环境基础上，采用B/S架构，后台以大型数据库Oracle为数据库平台，前台采用具有较强跨平台性的JSP/Applet开发。

  首先依据法定的交易流程图绘制横向流程图，以每个流程的节点为单元，通过鼠标指令呼叫出相关的子系统。例如，点击“信息发布”节点，不但能浏览项目信息发布的当前状态（如发布人、发布时间、内容信息等），还能直接呼叫出与信息发布有关的所有子系统，操作者不再需要切换平台进入各自的系统来进行分别操作，直接通过中央控制台进入子系统执行操作指令，所有指令动作最终都将“反馈”到可视化流程图上并重新形成新的流程节点信息。图1是南通市公共资源交易买卖平台可视化流程集成管理系统模块设计图。

  下面以信息发布环节为例来说明可视化集成管理方式的工作流程。可视化流程启动之前，招标人首先要建立工程招标投标流程树，细化交易流程的分步节点，如将整个交易流程细分为信息发布、发标、开标评标、结果公示和标后管理五个步骤。具体到信息发布的环节，招标人第一步点击“信息发布”模块，则电子交易买卖平台被“呼出”，完成信息发布以后，监管部门点击“信息发布”模块，则电子监督平台被调用出来，完成在线审核以后，各类交易主体即可通过“信息发布”模块浏览公告信息的详细的细节内容（也可以从可视化流程界面直接跳转到门户网站浏览公告内容），过程中假如发现需要内容调整的，还是继续通过可视化控制平成编辑操作。这样就大幅度减少了交易主体在各类平台之间的频繁穿梭切换。图2是建立公共资源交易可视化流程的基本步骤。

  从图1还能够准确的看出，可视化流程集成管理系统的三个特征要素，即“可视化”“流程”与“集成管理”是有机联系的整体。“可视化”是表现形式（或者载体），“流程”是要素单元，“集成管理”是功能目标。集成系统是跨平台的，可“侵入”（穿透）各级交易系统来进行底层操作的综合性枢纽，这就是说要构建成以工作流程为线，交易具体环节为点，交易买卖平台为面的网络化体系。实质上，可视化流程集成管理系统就是一个“跨系统多层级超级指挥终端”。

  近年来，总理多次要求治理政府信息孤岛这一弊端。他指出，我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，一些地方和部门的信息化建设各自为政，形成“信息孤岛”和“数据烟囱”，给企业群众办事创业造成很大不便。国家发展改革委也多次发文明确，要抓紧实现公共资源交易买卖平台系统贯通，以信息化驱动公共资源交易平台深化整合，坚持开放共享和深度融合。

  平台尽管分离，管理可以集成。可以说，面对现阶段机制体制层面尚没办法实现“行政管理集成”的局面，在技术层面通过“系统集成”不失为一种解决公共资源交易“碎片化”管理的有益探索。